精準服務新理念新職責新目標

——地質調查服務支撐自然資源統(tǒng)一管理的經驗、啟示與建議

　　自然資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的物質基礎和空間載體。為了解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，2018年3月，國家整合相關部門的資源管理職責組建自然資源部，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”。自然資源統(tǒng)一管理職責的實現與履行，需要地質調查等相關業(yè)務提供智力支持、技術支撐與信息服務。自然資源統(tǒng)一管理制度的建立與實施，對地質調查工作提出了更高的要求和更多的需求。

山水林田湖草系統(tǒng)與自然資源分布示意圖

　　自然資源統(tǒng)一管理對地質調查的新要求

　　實行自然資源統(tǒng)一管理是我國生態(tài)文明制度建設的重大舉措。與過去多部門管理體制相比，自然資源管理的理念與目標發(fā)生了重大變化，地質工作需要與之相適應。

　　《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，生態(tài)文明體制改革須樹立新的理念：尊重自然、順應自然、保護自然;發(fā)展和保護相統(tǒng)一;綠水青山就是金山銀山;自然價值和自然資本;空間均衡;山水林田湖草是一個生命共同體等。這些理念是實行自然資源統(tǒng)一管理的理論基礎，需要在自然資源管理的各個環(huán)節(jié)和全過程貫徹落實。新組建自然資源部的主要職責是：“對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業(yè)管理等”。

　　基于新理念與新職責，自然資源統(tǒng)一管理對地質調查工作提出了新要求。地質調查應從以下幾個方面提供服務支撐：一是為社會經濟發(fā)展提供所需的土、水、礦、森林、草地、海洋等自然資源，促進產業(yè)發(fā)展，保障國家資源安全;二是確保自然資源開發(fā)利用過程中不損害生態(tài)系統(tǒng)，從源頭保護、利用節(jié)約到破壞修復，保持山水林田湖草系統(tǒng)功能穩(wěn)定，促進自然資本保值增值;三是摸清自然資源家底，掌握自然資源動態(tài)變化，為自然資源開發(fā)利用提供基礎依據;四是保障自然資源資產所有者權益，健全自然資源資產產權制度，規(guī)范自然資源開發(fā)利用與保護行為;五是保持空間均衡，統(tǒng)籌各類資源、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，促使資源開發(fā)不超過其承載能力和環(huán)境容量，促進區(qū)域協(xié)調;六是提高資源利用效率，促進自然資源集約節(jié)約利用。

　　地質是山水林田湖草系統(tǒng)的基礎，為自然資源提供了物質來源和賦存空間，對自然資源分布與開發(fā)格局具有框架性的制約作用。從空間分布上看，耕地、礦產、水等自然資源在空間上呈不連續(xù)片狀、塊狀、條帶狀等形式分布在地質實體中，森林、草原等自然資源在空間上呈不連續(xù)片狀分布在地質實體的上界面——地表。因此，自然資源開發(fā)利用和保護需要順應地質規(guī)律，人地和諧共生是人與自然和諧共生的基礎與重要內容。

　　地質調查工作以地殼表層為調查對象，是實現自然資源統(tǒng)一管理的重要基礎和技術支撐。在以往各部門不同門類自然資源管理過程中，地質調查工作根據土地、礦產、水等自然資源與生態(tài)環(huán)境管理的需要，分別開展了相應的地質調查，為資源管理提供了大量的基礎地質信息與服務。這些地質調查工作成果為服務和支撐自然資源統(tǒng)一管理提供了有利條件和良好基礎。

　　國內外地質調查服務自然資源管理的經驗

　　面對經濟社會發(fā)展對自然資源日益增長的需求和生態(tài)環(huán)境保護的需要，各個國家或地區(qū)探索實施了各種管理政策。不管是實行不同門類自然資源分部門管理，還是實行不同門類自然資源統(tǒng)一管理，抑或是實行資源與環(huán)境綜合管理，地質調查工作都發(fā)揮了越來越大的作用。

　　1. 國外地質調查工作服務自然資源管理的做法與經驗

　　(1)美國地質調查局通過打破學科界限提升復雜資源問題解決能力。

　　美國的自然資源由聯邦政府內政部負責管理。美國地質調查局(USGS)作為內政部下設部門，負責提供水、能源、礦產以及其他自然資源科學信息，同時提供生態(tài)環(huán)境健康、土地利用與氣候變化影響等科學信息。為了提高跨學科跨領域資源問題解決能力，2010年USGS對內設機構進行了調整，撤銷按照傳統(tǒng)學科設置的業(yè)務管理機構，面向重大戰(zhàn)略問題設立新的業(yè)務管理機構：撤銷原來的地質學部、生物學部、地理學部、地理空間信息部，保留水資源部，新設立生態(tài)系統(tǒng)部，氣候與土地利用變化部，能源、礦產與環(huán)境健康部，自然災害部，核心科學體系部等5個業(yè)務管理機構。由此看出，服務與支撐自然資源管理是USGS科學研究的基本出發(fā)點和落腳點。

美國地質調查局內設機構與整合科學示意圖

　　2017年，面對復合性資源、環(huán)境與社會問題，USGS提出了發(fā)展“整合科學”的設想，將數據、方法、模型組織到相應的時空框架之中，形成一個模塊式整體，為自然資源管理、環(huán)境保護和防災減災提供全方位支撐?；诖耍?019財年預算方案中，USGS提出了調整組織架構的方案，擬設立負責各領域整合與協(xié)調的副局長職位，促進不同領域的交叉融合。

　　(2)俄羅斯地質調查服務自然資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制。

　　俄羅斯聯邦政府自然資源與生態(tài)部負責地下資源、水資源、林業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一管理。俄羅斯《底土法》規(guī)定，地下礦產、水、巖石土壤、地質結構、地下能源、地下空間實行綜合管理。全俄礦物原料經濟研究所、全俄地質研究所是自然資源與生態(tài)部下屬的兩大支撐機構，前者主要負責地下資源的規(guī)劃和經濟研究，負責對礦產地進行經濟開發(fā)可行性評價;后者主要負責地質調查的科學研究。這兩個單位提供地下資源開發(fā)方向等方面的決策咨詢服務，自然資源與生態(tài)部在此基礎上，開展自然資源開發(fā)和環(huán)境保護的戰(zhàn)略分析，組織實施地下資源勘查，評價地下資源的經濟開發(fā)潛力，編制資源開發(fā)規(guī)劃。

　　(3)英國地質調查局利用新技術獲取并分析自然資源與環(huán)境信息。

　　英國的自然資源由環(huán)境、食品和農村事務部負責管理。英國地質調查局(BGS)作為國家環(huán)境研究委員會的研究機構和地質科學信息主要提供者，為政府相關部門和公眾提供自然資源、環(huán)境與災害科學信息服務。2014年BGS發(fā)布其戰(zhàn)略規(guī)劃《通往地球之門》，提出利用新技術探測地球，從3個方面為社會服務：負責任地利用自然資源;管控環(huán)境變化;提高對環(huán)境災害的適應性。BGS通過觀測和監(jiān)測、環(huán)境模擬、知識庫及交流等手段來獲取自然資源、環(huán)境與地質過程相互作用的科學信息，著力加強人類活動與環(huán)境相互影響的研究，通過整合與合作，將地學與其他科學聯合在一起，建立可靠的預測模型，支持自然資源與環(huán)境管理決策。

　　(4)歐盟致力于資源環(huán)境一體化監(jiān)測站網建設為成員國資源環(huán)境管理提供統(tǒng)一的監(jiān)測信息。

　　歐盟于2013年發(fā)布第七環(huán)境行動計劃，提出保持自然資本存量的穩(wěn)定和生態(tài)服務的持續(xù)供給;保持自然資本存量的穩(wěn)定，既要加強環(huán)境保護與管治，涵養(yǎng)和增強自然資本，又要提高資源利用效率，減少自然資本消耗。近年來，歐盟致力于資源環(huán)境一體化監(jiān)測站網建設，統(tǒng)一監(jiān)測技術標準，統(tǒng)籌部署監(jiān)測資源，統(tǒng)一為歐盟、各成員國、科研機構和公眾提供監(jiān)測信息。經過多年努力，目前歐盟形成了基于衛(wèi)星遙感的全球環(huán)境與安全監(jiān)測系統(tǒng)和基于地面監(jiān)測的水、自然災害、海洋、土壤等監(jiān)測站點組成的監(jiān)測體系。

　　2. 國內地質調查工作服務自然資源管理的探索

　　隨著資源開發(fā)、城市發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等對地質工作需求的增長，中國地質調查局不斷探索新領域，傳統(tǒng)的地質工作不斷拓展和延伸，城市地質、農業(yè)地質、生態(tài)地質等“地質+”先后出現并逐漸發(fā)展，為地質工作服務自然資源管理積累了寶貴的經驗。

　　根據國土開發(fā)與保護需要，探索推進了自然資源遙感調查與綜合編圖工作。近年來，利用先進的遙感技術，開展了國土遙感綜合調查，對土地、礦產、地表水、河流湖泊、冰川雪線、濕地、荒漠化、海岸帶等進行了遙感調查。根據區(qū)域發(fā)展需要，編制了《京津冀地區(qū)國土資源與環(huán)境地質圖集》、《粵港澳大灣區(qū)海岸帶自然資源與環(huán)境圖集》等。

　　根據城鎮(zhèn)化與城市群發(fā)展需要，探索推進了多要素城市地質調查。在先期完成北京、天津等6個特大型城市地質調查試點基礎上，陸續(xù)推動完成了福州、石家莊等28個城市三維地質調查。根據雄安新區(qū)規(guī)劃需要，完善了多要素、多專業(yè)、多技術綜合地質調查評價方法體系，首次提出多要素城市地質調查工作理念，針對城市規(guī)劃建設布局、地下空間開發(fā)利用、地熱資源開發(fā)、土地規(guī)劃和污染土地修復等方面提出了建議。

　　根據農業(yè)種植結構調整需要，探索推進了農業(yè)地質調查。2012年以來，新完成耕地地球化學調查面積60多萬平方千米，發(fā)布了《中國耕地地球化學調查報告(2015)》，調查成果廣泛應用于全國及地方土地規(guī)劃。在江西、海南、四川等地發(fā)現了一批富硒土地資源，有力推進了特色生態(tài)農業(yè)發(fā)展。初步建立土地地球化學質量檔案，為土地資源的分級管理提供重要依據。

　　在中國地質調查局的引導下，近年來一些地區(qū)加大了地質工作服務資源管理的探索力度，形成了一些成功的做法。上海市構建了地質工作服務城市規(guī)劃管理的常態(tài)機制，實現了地質調查成果服務融入政府管理主流程。江蘇、浙江將地質工作嵌入土地資源管理全過程，實現了地質工作與土地管理的融合。浙江省于2016年啟動了全省土地質量地質調查行動計劃，計劃投入4個多億財政資金對土地進行“體檢”、建立土地“資料庫”和“監(jiān)測網”。承德市根據經濟發(fā)展、資源開發(fā)、生態(tài)保護、旅游產業(yè)發(fā)展等需要，構建了地質建造+小流域綜合調查+生態(tài)關鍵帶監(jiān)測的技術框架，提出了綠色崛起的地質解決方案，推動了生態(tài)旅游產業(yè)的發(fā)展。

　　啟示與建議

　　地質調查如何滿足自然資源統(tǒng)一管理提出的新要求，世界其他國家并沒有現成的模式或做法可以照抄照搬。通過國內外地質工作服務自然資源管理的經驗分析，可以得出如下啟示與建議。

　　1. 對地質調查服務自然資源統(tǒng)一管理的啟示

　　與過去不同門類自然資源分部門管理制度比較，自然資源統(tǒng)一管理制度對地質工作的要求發(fā)生了重大變化，主要體現在以下幾個方面：

　　一是地質調查要體現系統(tǒng)性。山水林田湖草同屬一個生命共同體，不同門類自然資源開發(fā)利用要相互協(xié)調，山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游要互存共生。地質調查要按照各類自然資源賦存的自然單元，摸清三維地質框架、資源形成與分布、資源的數量質量與生態(tài)作用等，采用統(tǒng)一的分類分級標準、統(tǒng)一的術語和概念內涵、統(tǒng)一的技術要求，形成調查的基礎數據與成果資料。

　　二是地質調查要體現綜合性。自然資源既是社會經濟發(fā)展的物質基礎，又是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，在農業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)化等方面具有不同的功能和作用。自然資源的開發(fā)利用既有利于經濟社會物質財富的積累，又可能對經濟社會依托的生態(tài)環(huán)境造成損害。因此，地質調查在摸清資源數量的同時，還要摸清資源的質量與生態(tài)，了解不同資源之間的相互作用與影響，形成資源、環(huán)境、生態(tài)、空間、災害等綜合評估成果，綜合評價自然資源的經濟、環(huán)境、生態(tài)和社會等多重價值。

　　三是地質調查要體現連續(xù)性。自然資源本身隨著自然條件的變化與人類活動的進行而不斷發(fā)生著動態(tài)變化，有的資源變化的速率快一些，有的資源變化的速率慢一些。地質工作應根據資源動態(tài)變化的速率，建立自然資源監(jiān)測體系，周期性開展相應的調查與監(jiān)測工作，形成自然資源的動態(tài)監(jiān)測數據與成果資料。

　　四是地質調查要體現全程性。從自然資源開發(fā)全過程來看，自然資源統(tǒng)一管理包括源頭保護、利用節(jié)約、破壞修復三大環(huán)節(jié)。源頭保護是保障資源安全和生態(tài)安全的首要之策，利用節(jié)約是提高資源利用效率、保護生態(tài)環(huán)境的基本手段，破壞修復是保護資源和促進生態(tài)恢復的重要途徑。地質調查需要針對自然資源管理的三大環(huán)節(jié)，開展相應的調查評價和監(jiān)測預警工作。

　　五是地質調查要體現效益性。自然資源管理的主要目的之一是服務于社會經濟發(fā)展和民眾福祉，在不損害自然資本的前提下最大程度地發(fā)揮其經濟效用。因此，地質調查在調查自然資源地質潛力的基礎上，要評估其技術經濟可行性和環(huán)境影響狀況。為開展自然資源確權登記和保障自然資源資產所有者權益提供技術支撐，同時也為自然資源的開發(fā)利用提供基礎信息。

　　六是地質調查要體現社會性。地質工作的成果主要表現為地質圖件、調查報告、監(jiān)測數據等，要轉化為管理者能夠理解的語言，需要加強科學與政策之間的溝通研究。將山水林田湖草系統(tǒng)的地質、地理、資源、生態(tài)等自然變化規(guī)律與經濟社會的經濟、管理、人文規(guī)律結合在一起，為自然資源管理政策的制定與實施提供必要的知識、手段和方法。另外，部分自然資源還具有文化、休閑、美學等功能，在管理過程中也應統(tǒng)籌考慮。

　　2. 地質調查服務支撐自然資源統(tǒng)一管理工作建議

　　根據自然資源統(tǒng)一管理對地質調查的新要求，結合國際地質工作發(fā)展趨勢，對我國地質調查工作提出如下工作建議：

　　(1)綜合調查：以地球系統(tǒng)科學理論為指導，按照自然單元開展多要素綜合調查，建立地球表層三維地質框架模型。

　　解決土、水、礦等自然資源調查中的重大科學問題，首先需要了解水文過程、生態(tài)過程、生物地球化學過程等所依存的地球表層地質體。地球表面的地質、地理、生態(tài)信息必須與深部的地質、地球物理、地球化學等信息整合在一起，才能準確地描述完整的山水林田湖草系統(tǒng)。例如，對于水資源調查，應建立不同尺度的三維/四維水文地質框架模型，為水流動態(tài)變化預測與水資源管理奠定基礎。以往開展的地質調查工作，往往以某一種資源為重點，難以全面反映地質框架的多種屬性。圍繞自然資源統(tǒng)一管理，地質調查應按照統(tǒng)一的技術規(guī)范和標準，開展不同尺度的調查評價，充分反映地質框架的成土條件、成礦條件、水文條件等多種屬性。

　　(2)綜合監(jiān)測：以自然環(huán)境承載能力評價為核心，開展自然資源數量、質量與生態(tài)綜合監(jiān)測，及時提出預警與對策措施。

　　自然資源的開發(fā)利用不應以損害山水林田湖草系統(tǒng)的生態(tài)功能為代價，一種資源的開發(fā)不應影響其他種類資源的效用，一個地區(qū)的資源開發(fā)不應影響其他地區(qū)資源的效用和生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定。實現自然資源的可持續(xù)開發(fā)利用，需要對各種資源與環(huán)境要素進行系統(tǒng)監(jiān)測，建立資源環(huán)境承載能力評價模型，實現資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警，從而提出自然資源開發(fā)利用和保護的對策。受地質調查程度低、監(jiān)測站點缺乏等因素影響，地質工作在資源環(huán)境承載力評價方面至今還不夠成熟，難以做到準確的定量評估和預報預警。為了支撐承載力監(jiān)測預警，需要整合目前的各門類資源環(huán)境監(jiān)測網，利用現代探測監(jiān)測技術，建立統(tǒng)一的自然資源監(jiān)測網絡。

　　(3)綜合評價：服務自然資源所有者權益保護，開展自然資源綜合評價，量化自然資源的經濟、環(huán)境、生態(tài)和社會價值。

　　對于經濟社會，自然資源具有兩種效用：一是為社會經濟發(fā)展提供所需的土、礦、水等有形的物質材料;二是為生態(tài)系統(tǒng)提供涵養(yǎng)水源、保持水土、調控水分等無形的生態(tài)資本。長期以來，我國是以犧牲生態(tài)資本和大規(guī)模的資源開發(fā)來支撐經濟的高速增長。受此影響，社會高度重視自然資源的資源效用，而忽視了其所具有的生態(tài)效用，造成了生產、生活空間的不斷擴展和生態(tài)空間的日益萎縮。根據生態(tài)文明建設的新要求，應“加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益”。為此，在評估自然資源的效用過程中，不僅要評估其資源價值，還要評估其生態(tài)價值，全面反映自然資源的實際價值。

　　(4)綜合利用：服務自然資源集約節(jié)約利用，開展自然資源綜合利用調查與技術研發(fā)，推動自然資源效率的提高。

　　從社會經濟與自然資源的相關關系來看，社會經濟對生態(tài)環(huán)境的影響程度取決于輸入的自然資源數量和輸出到生態(tài)環(huán)境中的廢棄物數量。二者的數量越少，資源利用效率越高，經濟發(fā)展的環(huán)境成本越低，社會經濟可持續(xù)發(fā)展能力越強。國際上采用物質流分析方法，定量核算自然資源開發(fā)的數量，評價自然資源利用效率。地質工作應根據資源節(jié)約集約利用的需要，建立我國水、化石能源、金屬礦產、建筑石材等自然資源的物質流核算與分析體系。一方面促進自然資源利用效率的提高，為我國實現經濟發(fā)展與資源消耗“脫鉤”提供依據;另一方面支撐我國自然資源資產負債表編制，為實現自然資本的保值增值提供依據。

　　(5)綜合治理：保持生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定與防治生態(tài)損害，開展生態(tài)綜合治理技術研發(fā)，提出生態(tài)修復地質解決方案。

　　伴隨著自然資源開發(fā)利用，地質環(huán)境不斷發(fā)生變化，有可能會引發(fā)一系列地質環(huán)境問題和地質災害，包括地面沉降、崩滑流、海水入侵、地下水污染、土壤污染等。跟蹤國際上在生態(tài)修復領域的研究和技術前沿，引進、消化和發(fā)展相關科學理論和高新技術，實現理論和技術的原始性創(chuàng)新。有預見性地積累和研發(fā)地質環(huán)境問題防治與生態(tài)修復技術，及時為自然資源開發(fā)過程中出現的各種環(huán)境問題提供地質解決方案。

　　(6)綜合服務：以需求為導向，面向政府、企業(yè)與社會公眾提供多層次、多渠道決策支撐與信息服務。

　　自然資源統(tǒng)一管理以政府為主導，需要企業(yè)、社會公眾的共同參與才能實現自然資源的可持續(xù)利用，為社會經濟的永續(xù)發(fā)展提供支撐。充分利用現代信息、網絡、大數據等技術，根據政府、企業(yè)、社會公眾的需求，及時形成基礎扎實、數據可靠、清晰易懂、形式多樣的服務信息，為政府管理提供決策支撐，為企業(yè)和社會公眾提供信息資料。同時，充分利用各種現代媒介，使全社會各部門、各行業(yè)人員能方便地獲取地質調查成果和數據，為最大程度地挖掘地質調查成果應用潛力提供基礎。